第二十二章
地方政府制度创新与产业转型升级
——苏州工业园区结构升级案例研究
【本文系国家社会科学基金重大项目“作为国家综合安全基础的乡村治理结构与机制研究”（批准号14ZDA064）、国家社科基金年度项目“粮食金融化与我国粮食安全战略研究”（批准号14BGJ048）和北京市社科基金重点项目“城乡二元结构下改善社会治理研究”（批准号15FXA003）的阶段性研究成果，作者为温铁军、谢欣、高俊、董筱丹。本文原载于《学术研究》，2016年02期。】
政府作为制度创新中的重要主体，在市场化的改革发展进程中发挥着重要的作用。相对于诸多发展中国家无法摆脱“低水平陷阱”的教训，中国的苏南经验，特别是苏州工业园区（以下简称园区）发展经验值得借鉴。本文通过对园区的深入调研，系统分析了地方政府制度创新影响经济发展方式转变的内在机理，并且提出了政府创新与区域产业转型升级相关性理论思考【本文主要观点和资料来自苏州大学出版社2011年出版的《解读苏南》（先后获得2013年北京哲学社科二等奖、2015年教育部人文社科二等奖）和苏州大学出版社2015年出版的《再读苏南：苏州工业园区20年发展述要》。】。
一、制度创新：“低制度”向“高制度”转换的动力
所谓的制度变迁是指制度的替代、转换与交易过程。美国新制度经济学的代表人物、诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·诺斯【道格拉斯·C·诺斯著，陈郁、罗华平等译：《经济史中的结构与变迁》，三联书店、上海人民出版社，1994年新1版，第225~226页。】【道格拉斯·C·诺斯著，杭行译：《制度、制度变迁与经济绩效》，三联书店出版社, 2008年，第29~67页。】认为：“ 制度提供了人类相互影响的框架, 它们建立了构成一个社会, 或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系。”作为最主要制度供给主体的政府，因同时承担着提供公共物品的职责，而相对于其他行为主体（个人和组织）在制度变迁中更体现公平性。所谓制度创新，可理解为制度的诱致性变迁过程, 应该是制度创新主体为获得潜在收益而配合政府进行的有正外部性【正外部性是指经济主体的经济活动导致其他经济主体获得额外的经济利益，而受益者无需付出相关代价。】的制度安排。
根据演化博弈论的一般原理，由于社会的和历史的初期条件局限，经济社会的制度进化往往表现出极强的路径依赖性。因此，一般的社会经济演化过程不一定带来最佳制度，可称之为“低制度”，并派生出许多与“低制度”概念有关的现象。例如，国际社会关于“拉美化”【“拉美化”是指这些国家在进行经济改革以确保经济增长的同时，社会形势不断恶化，最终导致改革与预期相去甚远的矛盾现象。拉美化陷阱是在各国讨论和评价20世纪80年代和90年代拉美国家经济改革成效时提出来的。】的讨论，关于发展中国家“城市化陷阱”的讨论以及“低收入陷阱”和“中等收入陷阱”【是指当一个国家的人均收入达到中等水平后，由于不能顺利实现经济发展方式的转变，导致新的增长动力不足，最终出现经济停滞的一种状态。】等现象。
美国经济学家钱纳里【霍利斯·B·钱纳里著，吴奇译：《工业化和经济增长的比较研究》，三联书店、上海人民出版社，1995年，第52~60页。】认为：“发展就是经济结构的成功转变。”动态地看，只有实现经济结构“一次又一次”的成功转变，才叫发展。据此，通过高技术或高投资而实现了经济升级到“高结构”的发展经验，也具有相应形成“高制度”的条件。
相对而言，当西方主导国家经历了“一次又一次”的成功转变，进入金融资本全球扩张的时期，一般发展中经济体如果只看国内条件的话，往往因没有信用基础而无法获得金融授信，遂只能从低端产业起步进行“内向型积累”，形成低端产业为主导的经济基础和与之配合的符合“低制度”内涵的上层建筑。二者的内在利益分配及其结构性组合，对后续的产业结构向高端升级形成难以突破的“路径依赖”约束，使得经济体的产业层次只能在“低水平”上徘徊。
并且，更为深刻的问题是：大多数发展中经济体不具备复制发达国家通过向外转嫁制度成本而成功转变经济结构的客观条件，有些甚至都没完成过一次像样的民族民主革命。由此而一般都处于低经济结构羁绊之中的“低制度”，于是，遭遇到各种“发展陷阱”也就成为一种老常态。
这种低水平陷阱之普遍意义，一方面是与要素重新定价后自身产业结构转型升级遇到瓶颈有关，更重要的是社会经济发展中的惯性已经形成了一种路径依赖性较强的“低制度”。在这种普遍性的局限下，当下的中国经济发展也正面临着产业转型升级的困局，甚至出现去工业化的趋势：2009年全球危机爆发以来外需下降，作为世界工厂的外向型经济过去依赖“环境租”和外来劳动力“福利租”【此概念由盛洪等在工作论文《论产品内国际分工下的中国贸易》中提出沿海加工贸易的主要收益来源于环境租和劳动力租。】，长期处于收益率过低的“微笑曲线”底端【“微笑曲线”理论是20世纪90年代初有台湾“IT教父”之称的宏基(ACER)总裁施正荣先生，根据波特理论和他多年从事IT产业的丰富经验提出的。他用一个开口向上的抛物线来描述个人电脑制造流程中各个环节的附加值，由于曲线类似微笑的嘴型，所以被形象地称为“微笑曲线”，后来加以修整成为“产业微笑曲线”。一般来说, 资金和技术密集度越高的产业，其曲线的位置越高、曲线的弯曲度也越大。“微笑曲线”以附加价值的高低，来看待地区、企业和产业的国际竞争力。地区、产业和企业，只有不断往“微笑曲线”的高附加值区块移动和定位, 才能赢得良好的经营效益，实现可持续发展。】，没有形成产业升级必需的资本积累【温铁军等主编：《解读珠三角：广东发展模式和经济结构调整战略研究》，中国农业科学技术出版社，2011年，第148~152页。】，表现出相关数据连年下降而负债率不断上升的趋势。且这种“吃租经济”强化了外来资本和外来劳动力在本地的固化，形成了“吃租”的路径依赖。
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