第十章
乡村公共财的作用与生成逻辑
【本文作者为何慧丽，社会学博士，中国农业大学人文与发展学院副院长、教授。此文为国家社会科学基金重大项目“作为国家综合安全基础的乡村治理结构与机制研究”（批准号为14ZDA064）的阶段性研究成果之一。本文原载于《人民论坛》，2015年14期。】
乡村治理秩序或者乡村系统的相对稳定，以村庄治理秩序为载体，需要相应的经济资源集聚机制为基础。当现代市场社会的核心发展越来越取决于产业化利益的时候，以广大小农为对象的村庄治理，必然会与公共资本——“公共财”密切相关。那么，村庄要想达到善治状态，即“通过治理以实现农村社区公共利益最大化的动态管理过程”【张金明：《地权变动下的乡村善治理念与机制创新》，《农业工程》，2013年第1期，第64页。】，这块公共财应该是多少？从何而来？用向何处？在缺乏公共财的传统农区村庄，是否有可能重新生成公共财？地方上有无这样的经验性探索？这正是此文需探讨的。
一、公共财是村庄善治可持续的关键
改革开放以来，一方面，乡村经历了一个对于小农村社制度的去组织化过程，其既有自治平衡结构支离破碎，大多数村两委缺乏集体收入；另一方面国家面临经济危机，财政紧缩，对乡土社会治理欠缺充足的投资。于是，乡村劣治便出现了。
在缺乏集体公共财的情况下，以前是以三提五统的方式，通过向农民摊派治理成本，来维持对乡土社会的治理。由于快速工业化、城市化所带来的“县政乡派”、“县经乡派”现象，来自于上面（县乡层级）的各种加在农民身上的税费负担越来越重，村干部被倒逼成利益经营者，成为赢利型经济人；农民用脚投票，或者外出打工或者成为干部群众隔膜对立的一方，于是所谓的乡村治理越来越演化为一种对立关系，乡村治理遂成为问题。
自2005年起全面免去农业税之后，却又出现另一种形式的治理问题，即自上而下地给钱，才能形成对上负责的乡村治理。由税费负担过重之上的干群关系紧张难以维持下去，导致政府放弃对农民征税，于是税费制度取消，变成了由上级政府特别是中央、省两级承担对农村公共开支责任，这是一个重大变化。其结果是：谁给钱我对谁负责，上面给钱，我村两委就变成了只向上负责，但是上面的指导并不必然与村庄内在的具体需要合拍，甚至未必从村两委干部的实际需求和愿望出发……发展下去，基层治理不但要以钱为手段，而且成本不断增加，也难以做到有效和实事求是。比如：你让我给你写党的组织建设报告，很好，我会按你的意图来写一份；你要求我建立党员活动室，哪怕每一天都锁着门我也建了；你要求建立电脑室，我也建了；还得有一台电脑，我再给你增加一份申请报告；此外，还得有人管电脑，再增加一份钱。按照现有的这套自上而下的体系，任何一项所谓的治理都必须拿钱。这个钱并不意味着增加成本同时其功能也增加。这是今日乡村治理所出现的机制性问题。
无论是农业税费时代的乡村治理问题，还是免去税费之后的新问题，其实质在于：乡村治理需要公共财。在基层，有财才有政；有私财则有私政；有公财则有公政，才会增强基层治理活力，形成相对持久的公共治理，强化以广大小农为基本立场的村庄善治。公共财正是公共空间存在的必要条件。我们曾经对村级收入与村级有效治理的相关性有个经验性判断，以浙江湖州为例，一些村两委由于土地出租金以及门面房等第三产业收入，使得村级收入能占到全村经济总收入的5%以上，这样的村庄能够维持良好的村级治理。【此处经验性判断，引自2011年笔者在中国人民大学做博士后时参与温铁军教授的学生例会上的讨论。】无论村两委是谁当政，也无需考虑村干部的能耐、水平如何，也不必看它有多少老党员、好干部，只要有充足的村级收入，便能形成有效的治理。因为就算从村民那儿拿不出多少钱，开办村里活动还有收入可以维持。完全空心、空壳的村庄，彻底将集体财产分干净、没有任何收益的村庄，在广大村民生老病死等各种杂事问题的处理上，谈不上构成起码的村级治理，不管上级是否给足了村两委启动资金。基层治理主体弱化的问题，本质上是基层公财缺失的问题。农村基层党建有的能维持，有的瘫痪，区别主要在于有钱与否：没钱便管不了事，发挥不了作用；村里有地租或者经济林收入，便有实力来应付各种复杂治理问题。
在传统农区，在利润从农业不断流入第二、第三产业的经济宏观大势下，如何形成基层公共财增量？这块公共财，其主要的逻辑关系，只能是内生型的，即生于基层用于基层。假如其主要逻辑已经变成了外生型的，即取之于上级，村两委便只想着对上负责；那么便难以杜绝应付、投机等对待小农的现象。但薄弱的基层总还要有辅助的、引导性的条件或者环境支持，为了区别于“等靠要”的外生型逻辑，可称之为外发型逻辑。
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