第九章
乡村治理与国家安全的相关问题研究
——新经济社会学理论视角的结构分析
【本文是国家社会科学基金重大项目“作为国家综合安全基础的乡村治理结构与机制研究（14ZDA064）”的阶段性研究成果之一。第一作者董筱丹是该课题协调人和本文起草者；第二作者梁汉礼（Ibrahima Niang），塞内加尔国立达喀尔大学研究人员；第三作者区吉民（James P. F. Oswald），澳大利亚阿德莱德大学博士生；后两人都是温铁军教授指导的新汉学计划博士交换生，该课题科研团队海外成员。本文原载于《国家行政学院学报》，2015年02期。】
中央2002年开始强调“三农问题重中之重”和2005年提出新农村建设以来，国家为缓解三农困境和改善基层治理而大规模增加的基本建设及社会事业投资已有10万亿元之巨，政府“善意”和“善举”都得到几乎史无前例的表达；【政府善意及其相应的政府善举，英文为government good will，government philanthropy。近年来国内研究政府治理和相关政策的学术文章多有使用。】但是，“人民内部矛盾要用人民币解决”的政策效果似乎不尽如人意。农村基层还是乱象频仍，国家综合安全最缺乏的仍然是基层载体！如是，根源何在？
一、背景介绍：中央下乡与地方下乡的零和博弈
我们此前的区域比较研究曾经指出：中央地方之间的关系与国家安全有内在相关。自20世纪80年代以来，中央和地方之间实际发生的关系可以概括为“中央承担风险条件下的地方政府公司化竞争”，其制度收益是地方政府在发展主义导向下的“府际竞争”中推动了以地方资源资本化为实质的经济快速增长，而其制度成本则是积累了大量社会和经济矛盾，近期表现为地方政府债务率过高造成银行坏账风险和农村对抗性冲突频繁发生，经济和社会的可持续性受到严重挑战。
客观看改革以来的经验过程，由于地方追求激进发展主义造成的巨大制度成本，最终还是要由客观上属于“无限责任政府”的中央来政治埋单，因此，随着中国进入到资本过剩阶段，中央和地方关系很大程度上是一种零和博弈。【温铁军等：《解读苏南》，苏州大学出版社，2011年。】
新世纪之交，中国在进入产业资本整体过剩的同时经由中央财政对国有银行有条件注资而短期完成了银行商业化改制；恰因二者同步引致中央和地方经济利益结构的新变化：中央政府逐渐升级到以金融资本及垄断行业为主要收益来源，地方政府一方面谋求升级产业资本来继续与其他地区的“府际竞争”，另一方面则唯有借地产开发才能与中央管控的金融资本博弈，是为“以地套现”，【杨帅、温铁军：《经济波动、财税体制变迁与土地资源资本化——对中国改革开放以来“三次圈地”相关问题的实证分析》，《管理世界》，2010年第4期。】遂使土地征占成为引致农村冲突的最主要原因。
总体来看，当前乡村所面临的一个大格局是“以国家综合安全为目标的中央政府要稳定，以产业综合收益为目标的地方政府要发展”；二者客观上已经属于不同的历史阶段，却在空间上并发于当下之乡村。遂使乡村中方兴未艾的“政权下乡”，亦分为“中央下乡”和“地方下乡”。
所谓中央下乡，本质上是因乡村“三治”乃国家综合安全之基础，因而需要承担安全责任的中央政府采用国家信用配合政策手段下乡。亦即，以集中制国家的强大主权信用所派生的国家财政和金融作为乡村基本建设和社会政策的主要资金来源，目的在于构建“民生新政”之下的和谐社会。中国这个做法，本来与西方国家进入到金融资本阶段后实施福利化政策、构建“后现代性”话语的制度经验可以做类比研究；没有对此做“比较制度研究”的困窘，仅在于当前学术界给定的评价标准还缺乏对构建中国话语形成激励。
所谓地方下乡，实际是大多数不可能升级到金融资本阶段而只能“以地套现”的地方政府，与被优惠政策吸引来的外部投资结合在一起搞“资本下乡”，实质上还是以资源和土地的资本化开发来实现产业化经营；尽管客观上推进了国民经济的快速增长，但根据“路径依赖”理论，其所沿袭的只能是中央过去处于产业资本阶段及“税费时代”的做法，即物质形态的改变发生在乡村，但“以地套现”所得的资金并不留在乡村而是主要地流入当地的城市化，因而利益矛盾仍然是对抗性的，地方政府却很难有条件构建能够弱化矛盾的话语体系和缓冲机制。
鉴于中央下乡只能经由地方下乡实施，由此势必遭遇重重尴尬。
第一，短期来看，中央与地方两种下乡之间社会差异显著：由于地方政府服务于资本下乡，并不是公共服务下乡，在中央政策的映衬下，地方政府在乡村的权威和合法性受到质疑，一些农民在“中央的好经被地方念歪了”的判断之下越级上访，给刚性的维稳体制带来极大压力。
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