第五章
中央风险与地方竞争
【本文作者为温铁军、计晗、张俊娜。本文是国家社会科学基金重大项目“作为国家综合安全基础的乡村治理结构与机制研究”（14ZDA064）、国家社科基金年度项目“粮食金融化与我国粮食安全战略研究”（14BGJ048）和北京市社科基金重点项目“城乡二元结构下改善社会治理研究”（15FXA003）阶段性研究成果。本文原载于《国家行政学院学报》，2015年04期。】
国内经济告别过去30多年的高速增长而面临下行压力，使得社会各利益群体之间的矛盾不断显化成为一种常态。对此，虽然深化体制改革被普遍认为是应对矛盾的良方，然而这需要首先明确改革的对象到底是什么体制。很多人说，中国过去是计划经济体制，现在则要完善市场经济体制。针对这种意识形态化的说法，本文提出了对体制问题的不同看法。
一、中央调控与地方行为的分歧
中央与地方关系往往被认为是理解国家体制的一个基本问题，在一国的经济与政治关系中居于十分重要的地位。毛泽东在《论十大关系》中就已经将其列为中国的社会主义建设中需要正确处理的关系之一。
如果从国家权力运转的角度去窥探中央与地方关系，可以发现中央调控和地方发展之间存在明显的分歧。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人民代表大会与地方各级人民代表大会是我国的国家权力机关，各级人代会投票选举产生本级政府领导及其各部门领导，从而合理合法地导致各级政府服从本级人代会所形成的决议。以经济增长目标的确定为例，各级地方的经济增长目标由本级人代会通过，而由于各级人代会召开的时间顺序是县级人代会最早，其次是地市级人代会，再次是省级人代会，最后是全国人代会，于是，当上下级人代会确定的经济增长速度不一致的时候，上级人代会客观上无法调整下级人代会的决议，也难以对下级地方政府形成真正合法的约束。现实中，地区定的经济增长速度一般都高于全国，而且越往下一级地方政府确定的增长速度就越高。以“十一五”规划制定的GDP年均增长速度为例，全国预期GDP增长率为7.5%；31个省区市平均预期GDP增长率在10%以上，高于全国2.5个百分点；地级市对GDP增长率的预期大多高于所在省区市1~3个百分点；而县（市）制定的GDP增长率平均高出所在的地级市1个百分点，这就至少达到了12%以上。
这就意味着中国实际上存在着一种被社会上称为“政令不出红墙”而学者们却视而不见的矛盾：长期以来地方政府几乎没有可能执行中央的宏观调控，或者说，没有一个上级政府制定的指标被认真执行过【例如，20世纪80年代中期，彩电和冰箱作为紧俏商品，中央曾经确定过应该引进多少彩电生产线和冰箱生产线，实际上在短时间内都被大大突破了。】。正如原国家计委副主任房维中对政府计划的经验分析，体制上“中央的宏观调控权和地方的计划自主权的关系没有处理好……各地区执行的是地区的计划而不是全国的计划，因此全国计划往往被架空；中央采取的宏观调控措施由于与地方利益相冲突难以做到令行禁止”。而且近年来，中央与地方的利益冲突和政策博弈已经不断显化，而且愈演愈烈，甚至在保护耕地、调整房市、规范招商引资等一系列事关国家安全的重大问题上，因地方政府的抵触，中央的宏观调控政策陷入“失灵”的尴尬境地。这种“中央失灵”不仅使得作为单一制国家的中国的中央权威受到损害，而且，因在实施过程中与部门【中央政策在下达过程中，需要经过从中央到地方的各种部门，一方面，因部门利益的存在，强化自身部门的利益自然成为各个部门的行为偏好，从而瓜分中央政策所内含的资源并排斥相关的责任成为“理性”选择；另一方面，这些部门客观上构成政策实施的交易主体，从而不可避免地产生交易费用甚至寻租空间，这进一步降低了政策实施的效果。】更主要地和精英【当中央政策下达到基层，出于节省交易费用的需要会选择规模主体进行交易，而在原子化社会中，精英通常成为对接政策资源的代理人，从而能够占有大部分资源和收益。这被称为“精英俘获”机制。】结合而使得中央政策偏离普惠性原则，难以真正服务于弱势群体，最终导致中央的“善意”难以变成“善举”。
二、地方政府公司化竞争与有限责任化
中央与地方矛盾的制度性根源，大部分研究将其归结为中央向地方的历次分权【中央向地方下放的权力，在传统计划经济时期主要表现为计划、财政、企业、事业、物资和人事的管理权；在改革开放之后主要表现为计划、基建、财政、物资、外贸等方面的权限。】和以GDP为核心的政绩考评体系，由此也派生出地方政府公司化的行为逻辑。然而，很少有研究将这一体制层面的变化纳入到周期性经济波动中进行考虑，而对地方政府属性变化的研究则更是寥寥。
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