第十四章
中国当前农业农村政策的基本问题
【本文调研和写作受到国家社科基金年度项目“粮食金融化与我国粮食安全战略研究”（批准号14BGJ048）、社科基金重大项目“作为国家综合安全基础的乡村治理结构与机制研究”（批准号14ZDA064）的资助。本文作者为董筱丹、计晗、邱建生、温铁军等，原文刊于《战略与管理》，2015年第1期。】
我们在承担多个国家重大和重点项目的研究中开展了国内外的调查研究，对造成中国农业困境的内外因提出客观分析，从产业化负外部性角度讨论农业政策的研究导向，并研究了乡村治理劣化的主要问题。兹报告如下。
一、农业全球化困境：“地板高于天花板”【对这个“地板高于天花板”的现象分析，见温铁军1999年发表的《中国入世对三农问题的挑战》一文，后来收入温铁军文集：《三农问题与世纪反思》，三联书店，2005年7月，第1版，第222页。】
中国农业政策在20世纪90年代初期即从此前的注重生产关系变为注重生产力，此后的农业综合成本平均每年增长约10%，已经出现了粮食的国内价格高于国际价格的“地板高于天花板”现象；进入新世纪则变为以加强投入和调整结构为主，随即出现中国大宗农产品几乎都“地板高于天花板”，在总体上已经没有参与国际市场竞争的能力。由此，客观上难以继续靠传统部门政策来化解农业的复杂困境。
另据陈锡文的研究，“谷物国内价格比国际价格高10%~15%，每吨比国际市场高600~800元，肉类价格更是国际价格的两倍。即使我们使用关税保护，国际市场的价格依然会低于国内的价格”。他也提到收益下降成本上推：“去年我们每亩土地的净收益是682元，这里面包括农民自身劳动力的报酬，这个收益水平比前年下降2.4%，而各项农业服务的价格却提高了8%~10%。”【摘自陈锡文2014年11月22日在中国人民大学农业与农村发展学院60年院庆暨国家粮食安全研讨会开幕式演讲。】
如果从外因看，中国深化改革的顶层设计在总体上倾向于自由市场经济的客观背景，与20世纪西方产业资本战后恢复即遭遇过剩压力急需对外强化自由贸易制度相似。由于我国农业领域服从产业资本扩张需要而在WTO谈判中被作为让步筹码，政府增加对农业补贴在加入WTO之后已属“红箱”……
从当前形势看，近期多个自贸区协定生效造成低价粮食、油料和畜牧产品进口增加，就可能连带发生国内涉农企业资金链断裂，演化为银行坏账和地方财政赤字增加。对此讨论不足，遑论预做准备。由此，以往三农政策的很多争论变得没有意义，无论传统小农经济还是现代产业化经济，都势必遭遇农业全球化的巨大挑战。需要对中国遭遇国际价格“天花板封顶”困境及成因做深入研究。
二、农业困境的内因分析：生产要素被外部定价
人们如今不难看到国内农业成本作为“地板价”已经长期高于国际价格的“天花板”的现象，进一步要了解其内因。起决定作用的内因是中国农业基本要素劳动力、土地和资金都被“外部市场定价”。具体情况简述如下：
劳动力——20世纪90年代乡镇企业大面积关停以来农村已经有两代人外出打工，造成农业收入在农民收入中占比下降到25%，使农业领域的劳动力要素主要被城市劳务市场定价（普工的日工资150元以上、农业用工最多承受50元）；于是劳动者即使返乡也不做农活。对此，我们在6年前发表的研究成果称之为“被动闲暇”。
土地——各地基层政府和企业由于征地指标有限而一般都大面积租用农村土地搞建设、办开发区，这也造成土地要素已经被外部工商业用地市场定价（县级亩均年租金在1500元以上，而农业用地最多承受500元）。于是土地资源高度稀缺的发达地区出现弃耕撂荒。
资金——银行资金经过影子银行及其他费用添加造成外部市场确定资金价格（中小企业平均利率实际上超过10%，而农业收益远低于社会平均利润率），于是导致农村资金长期净流出。
这种“被外部定价”造成三要素长期净流出而使得农业堕入困境——农业的低收益决定三要素的回报率低于工商业，任何在“一产化农业”领域投资的经营主体都不可能支付被外部二三产业市场决定的要素价格。而任何经济领域只要发生三要素长期净流出就都会导致衰败——这既是作为经济基础的中国三农问题长期化的根源，也是学科化农业教育所缺乏的内容。
据此看20世纪90年代以来有关部门强调“要素市场化”改革提高农业效益的政策思路，客观上体现了“市场失灵”规律。如果只在农业领域中做微观主体及其运行机制的改革安排，其效果是有限的。近两年不仅农户在农业上的收益连续下降，各类较大规模的农牧企业效益也普遍不好；所派生的趋势只能如工业企业遭遇过剩一样进入恶性循环：一方面更多占有乡村资源获取“资源资本化”的制度收益，另一方面更多套取政府支农资金。
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